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新时代法治政府建设的中国进路

[发表时间]:2023-11-28   [来源]:   [浏览次数]:170    

党的二十大报告对《法治政府建设实施纲要(2021—2025)》作了体现时代精神的升华,主要是将法治政府建设与中国式现代化予以有机结合。同时,从深层次诠释了新时代法治政府建设的新进路。
全过程人民民主是法治政府建设的理论基础
法治政府在我国相关制度的构型中处于非常重要的地位。法治政府及其建设的理论基础究竟是什么,学界作过诸多探讨,如为人民服务论、人民政府论、协商治理论等。党的二十大报告(以下简称《报告》)非常精准地凝练了法治政府建设的理论基础,即全过程人民民主这一新的命题和判断。《报告》明确提出“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性,是最广泛、最真实、最管用的民主”。全过程人民民主是我国社会主义制度的基本特征,也是我国根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度的基本属性。
法治政府建设与我国宪法及其确立的相关制度是融为一体的,法治政府建设应当有相应的根基、源头和逻辑前提。《报告》对新时代法治政府建设理论基础的诠释使得上述问题得到了具有时代精神的阐释,由此进一步深化,则能够使我国法治政府建设更好地支持宪法所确立的各项制度,从而有机地促进宪法实施。法治政府建设与宪法实施的关系也在这个理论基础的阐释中进一步清晰,一定意义上讲,它为新时代法治政府建设指明了立场、确定了方向,进而使法治政府建设能够实现最大程度的有序化。
给付行政是法治政府建设的价值追求
法治政府建设与行政法治有着天然的联系,它是行政法治的内在方面。行政法治及其发展经过了若干历史阶段,如强调政府高权的管理论阶段、强调政府诚信的契约论阶段等。新时代行政法治的相关理论有新的历史属性。服务型政府的表述是新理论的具体化,而服务型政府的实质为给付行政,即行政系统要将行为范式确定为给社会公众创造好的生活环境,使社会公众对美好生活的追求有政府保驾护航。《报告》有这样的精辟论述:“为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。必须坚持在发展中保障和改善民生,鼓励共同奋斗创造美好生活,不断实现人民对美好生活的向往。”这使得法治政府建设有了非常高的站位。我们的法治政府是以人民为中心的法治政府、为人民创造福祉的法治政府、造福于人民的法治政府。
《报告》关于给付行政有多处体现,如实施就业优先的战略、健全社会保障体系、推进健康中国建设、促进人与自然的和谐发展等。关于给付行政的相关规定是非常具体的:“发展多层次、多支柱养老保险体系。实施渐进式延迟法定退休年龄。扩大社会保险覆盖面,健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制,推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹。”我们的法治政府在价值追求上究竟如何定位,长期以来并没有给出一个明晰的表述,如以构建良好的行政秩序和社会秩序作为价值取向,还是以有效化解纠纷和矛盾形成社会过程中的和谐作为价值取向。而《报告》则非常明确地提出了给付行政的价值取向,这是对我国法治政府建设在新的历史条件下价值追求的深刻诠释,也是法治政府建设理论基础的进一步延伸。
法典化统摄是法治政府建设的法律形式
《报告》将“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”作为专章予以规定,足见《报告》对全面依法治国的重视。这就自然涉及我国法治体系建设问题,法治体系建设的首要环节是法律的规范体系,具体到行政法和法治政府建设中就是行政法及其体系的形成。我国行政法已经形成了相应的体系,但统一的行政法典乃至于统一的行政程序法典尚未制定。近年学界和实务界强烈呼吁相关行政法典出台,立法机关也已将相关法典的制定纳入立法规划。《报告》强调:“以良法促进发展、保障善治。推进科学立法、民主立法、依法立法,统筹立改废释纂,增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”这使得我们在行政法典的制定上更增强了信心。
法治政府建设必须有充分的法律规范供给,这是首要方面,通过行政法典则可以使法治政府建设更加具有系统性、整体性和协同性。法典的统摄是法治政府建设必须突破的一个路径,在这个路径之下相关单行法的制定也不可或缺。我国作为成文法国家不能仅有私法上的法典化,也应当有公法上的法典化。通过行政法的法典化、教育法的法典化和环境法的法典化等,可以使我国的公法法典化在公共治理中与私法法典化并驾齐驱,从而实现公法与私法的平衡。此外,我国的法治政府建设长期以来还存在着一些局部性和部门化的问题,通过法典化统摄可以使法治政府建设形成长效机制。
公权指导下的多方协商是法治政府建设的实施机制
我国法治政府建设的开放化程度越来越高。传统行政治理中,行政系统主要通过公权的单方效力为行政相对人设定义务,进而形成行政秩序和行政法关系。近年来,行政系统的行为方式发生了重大变化,由传统上的相对封闭性向相对开放性转换。即是说,行政系统在通过公权履行职能的同时也吸收其他社会因素参与其中,如行政相对人可以参与行政决策和行政执法,让利害关系人介入行政过程中。这一转换在以往可能仅仅是一种尝试,因为没有一种很好的方法论对行政过程的这种多元性作出合理解释。
然而,《报告》将协商民主作为全过程人民民主的基本内涵,认为“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”,说明协商民主既是全过程人民民主的构成,也是一种新的治理形式,它将行政治理和社会治理予以融合,将行政主体与其他社会主体的关系予以科学处理,使得法治政府实施机制的科学性越来越明显。这种科学性促成了一种新的治理机制,那就是公权主导的多方协商机制。这样的机制与法治政府建设的理论基础是一致的,与给付行政的精神也是统一的。一方面,政府行政系统是法治政府建设中的主导者;另一方面,多方社会主体可以以多种形式参与到政府治理和社会治理中来。我国在行政决策和行政执法中都已经尝试过这种新的机制,具有非常广阔的适用空间。
数字化治理是法治政府建设的行为趋向
我国“十四五”规划纲要强调,“将数字技术广泛应用于政府管理服务”。《报告》进一步强调了数字中国建设的重要性,明确提出“高质量发展”“网络强国、数字中国、质量强国”等新的概念和理念,要求“实施产业基础再造工程和重大技术装备攻关工程,支持专精特新企业发展,推动制造业高端化、智能化、绿色化发展”。这都表明,我国的政府治理和社会治理必须适应大数据时代要求,对其时代特征作出回应。事实上,我国在数字政府建设和数字治理方面已经采取了相应举措,国务院及地方政府通过行政规范性文件对数字治理已作了具体翔实的规定。
数字治理在新时代是一个具有普遍意义的问题。法治政府建设的数字治理内涵深刻,如利用大数据分析政府行政系统的体制机制,进而凝练出转变政府职能、优化政府职责体系和组织结构的实施方略;在行政执法和行政决策中引入人工智能和算法等。《报告》关于“扎实推进依法行政”有专节规定,内容丰富,要使这些内容得到实现,相应的数字治理必不可少。总之,新时代法治政府建设在质的方面要强化给付行政,而在技术上则要尽可能做到精准性和具体化,而技术治理和精准化则有赖于数字治理。
(作者系上海政法学院教授、上海市人民政府参事 关保英)